一、理念更新——人民陪审制度改革与完善的先导

    观念上的滞后和认识上的分歧导致人民陪审制度在实践中的萎缩与衰微。 一方面，人民法院本身普遍存在对人民陪审制度重视不够的现象。我国宪法和法律规定，人民法院依法独立行使审判权，以法院为诉讼主导的诉讼构造，客观上弱化了人民陪审制度作用的发挥。人们认识观念上的分歧和误区也对人民陪审制度价值功能的发挥造成较大的影响。近年来，一些学者对人民陪审制度提出各种各样的批评意见，认为人民陪审制度增加司法成本，降低司法效率，并且在司法实践中作用不大；有的法院院长、庭长、审判员不同程度地对制度存在轻视和偏见，认为人民陪审制度仅仅是一种形式，把陪审制度视为一种拾遗补缺，可有可无的补充性制度；人民陪审员在参与审判过程中得不到应有的尊重，有的法官在审理案件中对人民陪审员提出的不同意见置若罔闻，严重影响了他们参与陪审的积极性。另一方面，人民陪审员自身的参与意识不强，也是制度价值与功能难以发挥的障碍。有的人民陪审员缺乏参与意识，缺乏社会责任感和历史责任感，不知道或没有意识到自己当选为人民陪审员所应尽的义务和责任，没有肩负起表达民众意愿的使命，没有真正把履行陪审职责当作应当依法行使的权利和义务。 理念滞后和理念的缺失造成现实中制度运行的异化，难以充分发挥人民陪审制度的价值和功能作用，因此，必须先有理念的革新才会有制度的改良。

    二、社会环境——人民陪审制度改革与完善的前提

    回顾过去几十年人民陪审制度的发展历程，理念和制度的适用与发展历来欠缺一个平稳的社会环境。民主革命时期开始适用的人民陪审制度，只是我国人民陪审制度的雏形。新中国成立后，以1951年的《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》为标志正式建立了人民陪审制度，1954年宪法将其确立为宪法原则，五十年代成为人民陪审制度与理念双重发展和适用的“黄金时期”。但“文革”期间，人民陪审制度被异化成一种政治斗争的工具。“文革”之后虽然人民陪审制度得到恢复，并有一定的发展和完善，但因为社会正处于经济体制转轨和社会转型的迅速变革时期，人民陪审制度既缺乏现代司法理念的导入，又缺乏本土资源传统司法理念的革新，这项司法民主制度一直没有得到重视，制度的价值与功能也没有得到发挥。自人民法院开始审判方式改革以来，人民陪审制度的缺憾和不足暴露无遗，理念建构上的缺失与制度建构上的缺憾使得这项美丽的司法民主制度和审判方式仍然是“睡美人”，制度的理念价值与功能难以通过制度的适用与运行发挥作用。如果说过去是由于动荡和变革造成社会环境不利于人民陪审制度的适用与发展，那么经过社会转型和变革的震荡之后，如今我们已经具备了一个相对稳定和安宁的社会环境，我们需要以理念与制度双重变革来唤醒人民陪审制这沉睡多年的“美人”，让制度与理念的真、善、美都尽情地展现于人世间。

    三、宪法依据——人民陪审制度作为宪法原则的重新确立

    宪法是国家的根本大法，是制定和完善其他法律的立法根据。世界上现行陪审制的国家都有其宪法根据。我国1954年颁布的《中华人民共和国宪法》、《共同纲领》和《中华人民共和国人民法院组织法》都对陪审制度有明确的规定。当时由于我国在宪法中确立了人民法院审判案件依照法律规定实行陪审员制度的原则，使我国在50年代迎来了陪审制度的“黄金发展时期”，当时的人民陪审制度在我国法院审判历史上曾发挥过无可替代的作用。此后由于受法律虚无主义的影响，陪审制度倍受摧残，1975年《中华人民共和国宪法》取消了陪审制度的规定，陪审制度在我国的发展处于低谷。“文化大革命”结束后，1978年《中华人民共和国宪法》和1979年《中华人民共和国人民法院组织法》以及《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国民事诉讼法》又都规定了陪审制度，但由于宪法规定过于原则，对陪审制度缺乏具体的操作规定，在实践中强调一律实行陪审，反而导致陪审制度因过于形式化而流于形式。而1982年《中华人民共和国宪法》又再次取消了对陪审制度的宪法规定，从而使我国的陪审制度再次失却了宪法依据。现行的人民陪审制度是以1979年《中华人民共和国人民法院组织法》的规定为依据而得以保留下来的。从立法本身的角度来审视，体现出该制度无足轻重的被动局面。由于没有宪法依据，现行陪审制度由“必然性”适用退化为“或然性”适用，这种“两可”的适用规定，再加上制度设计本身存在的缺陷与不足，导致了陪审制度最终流于形式，越来越趋于形式化和表面化而处于停滞发展状况。现行立法上存在无宪法依据的缺陷是陪审制度改革与创新必须首先解决的根本问题。要唤醒“沉睡的美人”——改革与完善现行人民陪审制度，使这一诉讼制度和审判方式重新真正焕发春青的活力，必须使陪审原则在立法上得到足够的重视，应当通过宪法修正案重新在我国宪法中恢复确立陪审制度。只有在“宪法至上原则” 的指引下，其他法律才能得以完善 。

    四、参与审判——人民陪审员职责的重新定位

    《中华人民共和国民事诉讼法》第40条第3款规定：“陪审员在执行陪审职务时，与审判员有同等的权利义务”。《中华人民共和国刑事诉讼法》第147条第3款规定：“人民陪审员在人民法院执行职务，同审判员有同等的权利”。 根据上述法律规定，陪审员在执行职务时与职业法官享有同等的权利，但究竟人民陪审员参审时应享有哪些权利和承担哪些义务 ，程序法并没有做出明确具体的规定。由于权利义务上规定的不明确，导致司法实践中，法官只是在开庭时才安排陪审员在庭上宣读一些法院调查取证的证据材料或是在庭前准备时宣读一些程序性的文字材料，就算陪审员参与审案了；有的甚至连庭审都不参加，只是在庭审笔录和合议庭笔录上补签个名字就算实行陪审制了，人民陪审制度实际上异化成职业法官补正和完善不合法程序的一种方式。至于参加合议庭评议案件的人民陪审员，一来很少阅卷或完全不阅卷，二来因没有具体的职责规定，更不会受错案责任追究制的限制，通常在合议庭评议案件时都会以主审法官的意志为转移，一般都会同意法官的处理意见，很少有因陪审员与法官因合议有分歧意见而上审委会的。实行人民陪审制度的主要目的是通过人民陪审员参与审判活动实现司法民主，确保司法公正。对于人民陪审员在审判活动中的地位和作用，仍应定位于参与审判案件，行使审判权。人民陪审员执行陪审职务，除不能担任审判长外，与法官享有同等权利、承担同等义务。人民陪审员参加合议庭评议案件时，应当认真负责，充分陈述意见，独立行使表决权。人民陪审员同合议庭其他组成人员意见分歧，必要时可以建议合议庭将案件提交审判委员会讨论决定。

    五、公平遴选——人民陪审员选任方式的重新确立

    现行《中华人民共和国人民法院组织法》规定，人民陪审员由选举产生。而实践中选任人民陪审员的方式多种多样，很不规范。从最高法院调查情况看，现在人民陪审员中41.5%是法院自行任命的，23.7%是经有关组织推荐后，由法院任命后报同级人大常委会备案；依法选举产生的人民陪审员很少，法院自行聘请特邀陪审员也占有一定的比例，人民陪审员选任的方式极为不规范，这在一定程度上制约了这项制度的实行。 按照我国法律规定，人民陪审员应由基层人民代表大会在广泛征求群众意见的基础上选举产，但目前的现状是，人民陪审员的选举在基层人民代表大会的选举活动中根本就不受重视，各地人民陪审员的选任相当混乱。就人民代表大会有关选举的职责来看，人大换届选举只是负责选举院长，而副院长、庭长、审判员等均是根据院长的提名由同级人大常委会任命，如果人民陪审员一律要由人大选举产生，则选任的程序比法官的产生程序还要严格，在选举中实施的难度相当大，且现实中根本就没有很好地去实施，因而导致造成选任方式的不规范。有的地方是法院直接邀请陪审员；有的地方是让有关单位或团体推荐陪审员，这两种选任方式都有弊端，由法院直接邀请陪审员一来缺乏法律依据，二来难以确保公正。有的法院甚至把选任陪审员作为照顾生活困难法官的家属就业或从事兼职的渠道，这样选任的陪审员在参与陪审过程中能发挥什么样的作用难以想象；单位或团体推荐人民陪审员的做法存在的弊端更多，由于陪审需要陪审员付出一定的精力和时间，单位或团体出于自身利益的考虑不会推荐本单位的优秀人才，一般都是推荐单位里可有可无的闲散人员或离退休人员去当陪审员，这必然又会造成所选任陪审员的素质不高。关于个案选任陪审员参审目前尚无明确的程序规定，在程序运作过程中非常随意。 笔者认为，人民陪审员应由人大常委会任命，但应当比照普通法官的产生程序任命。规定符合担任人民陪审员条件的公民，由其所在单位或者户籍所在地的基层组织向人民法院推荐，或者本人提出申请，由人民法院会同同级司法行政机关进行审查，认为适宜担任人民陪审员的，由人民法院院长提出人民陪审员名单及相关材料，报送同级人民代表大会常务委员会任命。

    六、平民化与普遍化——人民陪审员选任资格条件和任职期限的重新界定

    我国人民陪审制度对于陪审员选任的资格条件规定得较为抽象，只有原则性规定，在程序运作中缺乏可操作性。如我国关于人民陪审员资格条件的规定：“除了被剥夺政治权利的人以外，凡是有选举权和被选举权的年满23岁的中华人民共和国公民都可以被选举为人民陪审员”。同时还规定：“被选举出来的人民陪审员应该具有广泛的群众基础和代表性，应是在其本职工作中表现比较好而且适于担任陪审工作的”，如此抽象和原则性的规定极易导致实际操作中的随意性和盲目性。究竟应如何具体界定人民陪审员的资格条件尚待探讨，从我国目前的实践情况来看，对人民陪审员的资格条件要求参差不齐，较为混乱，人民陪审员选任的整体资格水平不高。根据最高法院调查，现有人民陪审员中，有47.4%具有大专以上文化程度，27.2%具有高中文化，总体文化程度正在向比较高的方向发展。 实践中，由于法院希望陪审员是具备一定法律知识或是从事法学研究、法律工作的人选来参与审判工作，这样一方面解决了法院审判力量不足的矛盾，减轻了法官的工作负担，另一方面又增强了审判力量，扩大了职业法官的智力和知识水平的内涵。然而，这种需求又与陪审制设立是为了追求司法民主的终极价值目标相矛盾。人民陪审员同法官一样行使审判权，因此同法官的任职条件，特别是文化程度不宜相差太大。否则，因自身能力、水平较低而难以发挥人民陪审员应有的作用。根据我国当前社会发展进步的实际情况，人民陪审员应确定为大专以上文化程度为妥 。我国的陪审员实行任期制，任期一般为2年，且可连选连任，制度的这种规定导致了有的陪审员连续10年甚至20年担任人民陪审员，几乎成了“陪审专业户”的现象。对于“陪审专业户”来讲，由于本身工作清闲或没有工作，为赚取陪审补助费而把陪审当作谋生的手段，时间一久，陪审员演变成法院的“附属工作人员”，根本起不到人民陪审员参与审判、扩大司法民主、监督司法程序运作的作用。有的“陪审专业户”由于长期参与审判，其审判实践经验和专业水平甚至在某些方面超过了职业法官，这种情形显然是与设立陪审制度的本意相背离的，更失去了设立人民陪审制度的真正意义。笔者认为，人民陪审员的任期以2年为宜，但不得连选连任，因为要保证公民广泛参与陪审，就应当为更多的公民提供平等参与陪审的机会。

    七、自主性与法定性——人民陪审员参与审判案件范围的重新明确

    我国现行人民陪审制度规定在刑事、民事一审案件中适用陪审制的范围极为广泛，适用的规定也是极为灵活的“两可”规定。但从目前的司法实践情况来看，人民陪审制在司法实践中的适用率却很低。陪审制度适用范围的广泛和适用规定的灵活与实际适用率偏低所形成十分鲜明的反差现象，很值得我们对制度的理念支撑和制度设计进行反思。究竟哪些案件的审判需适用人民陪审制度，程序法并未做出明确的规定，只是笼统地规定法院可以在审判中由陪审员和职业法官共同组成合议庭审理案件，制度设计时把陪审制适用的自主决定权完全赋于审判机关而不是赋予当事人自行选择。那么审判机关就会充分行使自主决定权，根据“陪审员难请”、“陪审员素质不高，难以发挥作用”、“适用陪审制增加诉讼成本、降低司法效率、延长诉讼时间”等等实际情况，减少适用或完全不适用陪审制度，导致我国人民陪审制度流于形式，“名存实亡”的现状。笔者认为，随着经济体制改革的深化和社会主义法制的发展，一审案件数量和类型变化很大，目前虽难以具体规定人民陪审员参与审判案件的明确范围，但至少可确立当事人有权选择是否适用陪审的原则，当事人提出由人民陪审员参加合议庭审判第一审案件申请的，人民法院应当准许。

    八、发展观——人民陪审制度的管理、培训、监督职能的重新完善

    现行人民陪审制度既没有规定对陪审员进行必要的审判程序专业知识培训，实践中也很少对人民陪审员进行审判程序知识的庭前培训，而参审制的审判职能本身要求参与陪审的人员必须有一定的法学知识和审判经验，未经任何培训的普通公民根本就无法胜任参审的职务要求。 由此造成陪审员在参与法庭审判程序中不能很好地履行陪审义务，“陪而不审”、“合而不议”“审而不判”的现象普遍存在，导致人民陪审制度的存在只是一种社会主义司法民主的象征和宣示，而实际上这种制度本身并无存在的实际意义和实用价值可言。另外，现行陪审制度对人民陪审员的管理和监督基本处于无序状态。新修定颁布的《中华人民共和国法官法》（以下简称《法官法》）完全没有涉及陪审员的内容，只是在新颁布的《中华人民共和国法官职业道德基本准则》第48条里规定“人民陪审员依法履行审判职责期间，应遵守本准则”  亦即是说，人民陪审员的权利义务没有法律具体明确规定，只有道德准则约束，权利义务不明确是造成制度流于形式的主要原因。人民陪审员由谁来管理？依什么具体法规管理？法律规定不明确，故实践中缺乏可操作性。程序法笼统规定人民陪审员在执行陪审职务时与职业法官享有同等的权利，那么《法官法》、《中华人民共和国人民法院组织法》及各级法院的审判纪律等义务性规定，人民陪审员是否也应同样遵守？答案是肯定的，但如何具体依法操作？人民陪审员参与审判若违反审判纪律是否应受违纪处分？若触犯刑律是否构成受贿罪、渎职罪的犯罪主体？若因人民陪审员的原因办错案，错案追究制是否适用陪审员？这些问题都难以从现有法律规定中找到明确具体的答案。人民陪审员的管理和监督处于一种无序的混乱状态，如何能够发挥人民陪审制度的积极作用。鉴于人民陪审员在审判活动中的独特地位和作用，对他们的管理、培训和监督应当既有别于法官又不同于司法行政人员，并体现人民陪审员与法院之间的关系不同于法官与法院之间、司法行政工作人员与司法行政机关之间的隶属关系，以避免当事人和社会公众对这项制度的民主性、公正性产生怀疑。因此，人民陪审员的管理、培训和监督，不宜由法院或司法行政机关单独自行负责。为加强对人民陪审员行使审判权的管理、监督和制约，同时又不对司法机关现有机构设置、职权划分和管理制度做出较大变更，增强工作实效，可实行由人民法院会同同级司法行政机关对本院的人民陪审员进行管理、培训，并对本院人民陪审员执行职务情况进行定期考核 。

    九、物质基础——人民陪审制度实施经费保障制度的重新确定

    按照目前的法律规定，人民陪审员在执行陪审职务时，由原工作单位照付工资，法院根据实际情况给予一定的经济补助，但由于各地法院的经济状况各不相同，有些法院因经费困难，很难及时按规定标准给予人民陪审员经济补助，既使给了也是很低的标准，根本起不到补助的作用。在当今市场经济条件下，经济体制的转轨给人们带来的价值观念的变化不断冲击着人民陪审制度存在的社会基础 。过去一直是强调人民陪审员及所属单位树立为社会主义法制建设作贡献的意识和树立为人民服务的思想，人们把参与陪审当作一项政治任务和政治追求去完成，所以积极性很高，成效显著。而在现今的市场经济条件下，企业成为独立核算、自负盈亏的实体，企事业单位职员的工资、奖金都要和自己的工作挂钩，另外，市场经济也为人们获得经济利益提供了多种形式，整个社会的竞争加剧，追求一定的经济利益和效益是现代人的主导价值观念 。人民陪审员参与审判必然会耽误时间、影响工作，从个人角度看，参与陪审会减少个人收入；从企事业单位角度看，会影响本单位的工作或效益。这种利益上的冲突必然会引起价值观念的转变，表现在人民陪审员方面就是对陪审工作缺乏应有的热情，没有积极性，甚至是敷衍推诿；表现在企事业单位和社会团体就是限制或阻碍人民陪审员参与陪审，有的甚至通过制定劳动纪律和内部规章制度来设置障碍。同英美法系国家一样，经费问题成为制约我国人民陪审制度发展的一个“瓶颈”。由于陪审案件的范围和人民陪审员的数量能够做到合理控制，所需经费不会给财政造成较大压力。经最高法院与财政部和人事部协商同意，对于无固定收入的人民陪审员在执行陪审职务期间，由人民法院参照当地职工上年度平均货币工资水平，按实际工作日给予相应补助；对于有固定收入的人民陪审员，在执行陪审职务期间不再另行补助，只是强调其所在单位不得因其执行陪审职务而克扣或者变相克扣其工资、资金及其他福利待遇。人民陪审员因执行陪审职务支出、按照规定应当由人民法院负担的开支，人民陪审员应当享受的补助以及人民法院为实施陪审制度所必需的开支，列入人民法院业务经费，由同级政府财政予以保障 。

    十、制度创新——人民陪审制度改革与完善的立法建议

    我国目前关于陪审制度的立法位阶太低，且现有的法律依据均把人民陪审制度置于一种可有可无的境地；由于在立法上对人民陪审制度的规定缺乏连续性，导致人民陪审制度建构上的连续性缺乏，因而造成制度运行过程中的不稳定性，使制度的价值与功能难以真正实现。此外，现有人民陪审制度立法对制度的操作和运行之规定非常笼统抽象，制度上的不完备性也严重制约了制度价值与功能作用的发挥。对于人民陪审制度的改革与创新，只有从立法的角度来构建，才能突破现实的困境，实现程序公正的价值目标，真正实现司法民主。最高人民法院《人民法院五年改革纲要》曾指出：“对担任人民陪审员的条件、产生程序、参加审判案件的范围、权利义务、经费保障等问题，在总结经验、充分论证的基础上，向全国人大常委会提出完善人民陪审员制度的建议，使人民陪审员制度真正得到落实和加强” 。可见人民陪审制度改革和创新的突破口在于立法环节。考量中国的现实情况和特色，人民陪审制度有其存在的理论和现实意义。我们进行制度改革创新的总体思路是：从现代司法理念的价值目标内涵出发，充分吸收两大法系陪审制度先进合理的内容，总结我国实行陪审制的历史经验和教训，考量国情、文化传统与经济状况，注重效率的提高，从立法的角度来改革与创新我国的人民陪审制度，形成独具中国特色的和传承发展中国传统法律文化精神的人民陪审制度，使其在社会主义法治进程中充分发挥其制度价值和功能。按照这一思路，笔者提出如下改革和创新我国陪审制度的立法建议：

    1、单独立法——现代司法理念的制度体现。改革和创新我国人民陪审制度，构建程序公正的陪审体制不仅涉及宪法的修订，同时还涉及到人民法院组织法、诉讼法、立法、选举法、法官法、法官职业道德准则等诸多法律、法规和司法解释等内容。就各个问题单独修改，所涉及的法律、法规或制定新的法律法规，或作新的司法解释，很难达到全面体现现代司法理念和系统改革与完善现有人民陪审制度的目的。如能提请全国人大就人民陪审制度制定单独的《人民陪审员法》，就人民陪审制度的宪法原则，诉讼法规定，组织法规定，人民陪审员的资格、选任和任期，职权与职责，奖惩，培训与管理，监督，经费保障，人民陪审制的适用范围和适用方式等等内容，以专门法的形式来进行立法规范，人民陪审制度必将得到较大的完善和发展而成为依法治国的重要法治内容。我国的人民陪审制度也必将成为集大陆法系、英美法系、中华法系三大法系之长于一身，独具时代特色和中国特色的先进人民陪审制度 。笔者建议最高人民法院提请全国人大常委会制定独立的《人民陪审员法》，通过立法完善制度的不足，充分体现现代司法理念与人民陪审制度的融合。

    2、试行陪审团制度——在有限的范围内适当探索拓宽人民陪审制度的内涵与外延。从目前我国的整体国情考虑，尚不具备全面实行英美法系陪审团制的条件，但从经济发达地区和特区的局部环境以及社会发展的总体趋势来看，在有限范围内适当试行陪审团制的探索与实验又不是完全不可能的幻想。笔者建议，可以考虑在符合条件的发达地区基层法院、中级法院和全国各省高级法院先行探索试行小陪审团制的改革，对社会公众极度关注和有重大影响的案件审理试行采用小陪审团制度审理；在最高法院探索试行大陪审团制度审理案件。

    3、创设“陪听团”制度——旁听价值与功能的制度化与规范化。即由人大代表、政协委员、执法监督员、社会公众、多方利益集团、民间合法组织等组织参加旁听，参与旁听者有权在庭审后判决前对案件事实的认定和适用法律提出意义和建议，但无审判决定权的一种“陪审 ”制度，这一制度可以使法院判决充分考虑社会公众的意见。

    4、创设现代“会审制度”——实现现代司法理念与传统司法制度的珠联璧合。可研究借鉴我国古代的会审制度的合理内涵及优点，结合陪审制度体现的现代司法理念，根据我国党的领导、人大监督、政协评议、多方利益集团监督、民间组织参与、检察机关法律监督、新闻媒体舆论监督的实际需要和合理要求，创设现代意义的“会审制度”，以扩大和发展陪审制度的理念内涵，为这一古老的司法民主制度注入新的内容，实现传统法文化与现代司法理念的完美结合。

（作者单位：湖北省武汉市中级人民法院）